1 Inleiding
Voordat een organisatie doelen kan formuleren of maatregelen kan ontwikkelen, moet zij inzicht hebben in de situatie waarin zij zich bevindt. Binnen de beleidskunde geldt dat een beleidsprobleem nooit losstaat van zijn context. Effectief beleid begint daarom met een grondige analyse van de bestaande werkelijkheid.
Een veelvoorkomende fout in beleidsvorming is dat organisaties direct oplossingen formuleren zonder eerst systematisch onderzoek te verrichten naar de aard, omvang en oorzaken van een probleem. Hierdoor ontstaat het risico dat beleid wordt ontwikkeld voor symptomen in plaats van voor onderliggende oorzaken.
De analyse van de huidige situatie vormt daarom de empirische basis van een beleidsplan. Waar missie en visie het normatieve kader vormen, levert de situatieanalyse de feitelijke informatie waarop beleidskeuzes worden gebaseerd.
2 De betekenis van een situatieanalyse
Binnen de bestuurskunde wordt beleid vaak omschreven als doelgerichte beïnvloeding van maatschappelijke of organisatorische processen. Om iets doelgericht te kunnen beïnvloeden, moet eerst worden vastgesteld wat de huidige situatie is.
Een situatieanalyse is het systematisch verzamelen, ordenen en interpreteren van informatie over de interne en externe omgeving van een organisatie. Het doel hiervan is inzicht verkrijgen in kansen, bedreigingen, sterke punten, zwakke punten en ontwikkelingen die van invloed zijn op het realiseren van organisatiedoelen. Een situatieanalyse is geen beschrijving van losse feiten. Het gaat om het verklaren van verbanden tussen factoren die van invloed zijn op het functioneren van de organisatie.
De centrale vraag luidt niet: “Wat gebeurt er?”
maar: “Waarom gebeurt het en welke betekenis heeft dit voor het beleid?”
3 De rationele beleidstheorie
De noodzaak van een situatieanalyse komt voort uit de rationele beleidstheorie. Deze theorie veronderstelt dat beleidsmakers eerst informatie verzamelen, vervolgens alternatieven afwegen en daarna besluiten nemen. In deze benadering bestaat beleidsvorming uit een aantal opeenvolgende stappen:
- Probleemverkenning
- Analyse
- Doelformulering
- Ontwikkeling van beleidsalternatieven
- Besluitvorming
- Implementatie
- Evaluatie
De kwaliteit van de latere stappen wordt sterk beïnvloed door de kwaliteit van de analysefase. Wanneer de uitgangssituatie verkeerd wordt geïnterpreteerd, zullen ook de voorgestelde maatregelen minder effectief zijn. Hoewel beleidsvorming in de praktijk vaak minder rationeel verloopt dan deze theorie veronderstelt, blijft de theorie van grote betekenis omdat zij het belang benadrukt van feitelijke onderbouwing.
4 Interne analyse
De interne analyse richt zich op factoren binnen de organisatie die invloed hebben op de realisatie van beleidsdoelen.
Het gaat hierbij onder meer om:
- Organisatiestructuur
- Medewerkers
- Financiële middelen
- Processen
- Informatievoorziening
- Cultuur
- Bestuur en governance
Vanuit organisatiekundig perspectief wordt onderzocht in hoeverre de organisatie beschikt over voldoende capaciteit om haar missie en visie te verwezenlijken. Een stichting kan bijvoorbeeld een uitstekende maatschappelijke doelstelling hebben, maar wanneer zij onvoldoende bestuurskracht, expertise of financiering bezit, zullen haar beleidsambities moeilijk realiseerbaar zijn. Bij een interne analyse wordt daarom niet alleen gekeken naar aanwezige middelen, maar ook naar de kwaliteit en effectiviteit van deze middelen.
5 Externe analyse
Naast interne factoren wordt onderzocht welke ontwikkelingen zich buiten de organisatie voordoen. Volgens de open-systeembenadering staat geen enkele organisatie los van haar omgeving. Organisaties zijn afhankelijk van maatschappelijke ontwikkelingen, wetgeving, economische omstandigheden en verwachtingen van stakeholders. Een beleidsplan dat geen rekening houdt met externe veranderingen verliest al snel zijn relevantie.
Externe analyse richt zich onder meer op:
- Politieke ontwikkelingen
- Economische ontwikkelingen
- Sociale ontwikkelingen
- Technologische ontwikkelingen
- Juridische ontwikkelingen
- Ecologische ontwikkelingen
Deze factoren kunnen zowel kansen als bedreigingen vormen.
Digitalisering kan bijvoorbeeld nieuwe dienstverlening mogelijk maken, maar tegelijkertijd hogere eisen stellen aan informatiebeveiliging en privacybescherming.
6 De DESTEP-analyse
Binnen beleidsontwikkeling wordt vaak gebruikgemaakt van de DESTEP-analyse. Dit model helpt beleidsmakers om relevante ontwikkelingen in de externe omgeving systematisch in kaart te brengen.
DESTEP staat voor:
- Demografische factoren
- Economische factoren
- Sociaal-culturele factoren
- Technologische factoren
- Ecologische factoren
- Politiek-juridische factoren
Het model is gebaseerd op de gedachte dat organisaties functioneren binnen een bredere maatschappelijke context. Voor een stichting die zich richt op ouderenzorg kunnen demografische ontwikkelingen bijvoorbeeld bijzonder relevant zijn. Een toenemende vergrijzing kan leiden tot een grotere vraag naar ondersteuning en dienstverlening. Een situatieanalyse beperkt zich echter niet tot het beschrijven van deze ontwikkelingen. De beleidsmaker moet ook onderzoeken welke gevolgen deze ontwikkelingen hebben voor de organisatie.
7 De SWOT-analyse
Een van de meest gebruikte instrumenten binnen beleidsvorming is de SWOT-analyse.
SWOT staat voor:
- Strengths
- Weaknesses
- Opportunities
- Threats
De SWOT vormt een verbinding tussen de interne en externe analyse. Sterkten en zwakten hebben betrekking op de organisatie zelf. Kansen en bedreigingen komen voort uit de externe omgeving. De theoretische waarde van een SWOT-analyse ligt in het leggen van strategische verbanden. Een beleidsmaker onderzoekt bijvoorbeeld hoe organisatorische sterktes kunnen worden ingezet om kansen te benutten of bedreigingen te verminderen. De SWOT is daardoor niet slechts een inventarisatie-instrument, maar ook een hulpmiddel voor strategische besluitvorming.
8 Stakeholderanalyse
Moderne beleidsvorming richt zich niet alleen op de organisatie zelf, maar ook op haar belanghebbenden.
Binnen de stakeholdertheorie van Freeman wordt ervan uitgegaan dat organisaties afhankelijk zijn van verschillende groepen die invloed hebben op hun functioneren of door hun functioneren worden beïnvloed.
Voorbeelden zijn:
- Burgers
- Cliënten
- Gemeenten
- Subsidieverstrekkers
- Vrijwilligers
- Medewerkers
- Samenwerkingspartners
Een stakeholderanalyse onderzoekt:
- Welke partijen relevant zijn.
- Welke belangen zij hebben.
- Welke invloed zij kunnen uitoefenen.
- Welke verwachtingen zij hebben ten aanzien van het beleid.
Deze analyse helpt bestuurders bij het verkrijgen van maatschappelijke legitimiteit voor hun beleidskeuzes.
9 Van analyse naar beleidsprobleem
Een belangrijke functie van de situatieanalyse is het vaststellen van het beleidsprobleem. Binnen de beleidskunde wordt een onderscheid gemaakt tussen een feitelijke situatie en een beleidsprobleem. Een beleidsprobleem ontstaat pas wanneer een bestaande situatie als ongewenst wordt beschouwd vanuit bepaalde normen en doelen. Stel dat een stichting constateert dat het aantal vrijwilligers jaarlijks met tien procent daalt. Dit is een feitelijke constatering. Pas wanneer deze daling de uitvoering van de maatschappelijke doelstelling bedreigt, ontstaat een beleidsprobleem dat om maatregelen vraagt. Probleemdefiniëring vormt daarmee de brug tussen analyse en beleid.
10 Kritische beschouwing
Hoewel analyses vaak worden gepresenteerd als objectief en feitelijk, zijn zij in werkelijkheid nooit volledig waardevrij. Beleidsmakers bepalen immers welke informatie relevant wordt gevonden en welke ontwikkelingen aandacht krijgen.
Volgens verschillende bestuurskundige stromingen wordt een beleidsprobleem niet ontdekt, maar geconstrueerd. Verschillende stakeholders kunnen dezelfde situatie verschillend interpreteren. Wat voor de ene partij een probleem vormt, kan door een andere partij juist als wenselijke ontwikkeling worden beschouwd. Daarom vereist een goede situatieanalyse niet alleen dat gegevens worden verzameld, maar ook dat kritisch wordt gereflecteerd op de gekozen perspectieven en aannames.
11 Conclusie
De analyse van de huidige situatie vormt het empirische fundament van beleidsvorming. Zij verschaft inzicht in de interne kenmerken van de organisatie, de externe omgeving waarin deze opereert en de relatie tussen beide. Instrumenten zoals de DESTEP-analyse, SWOT-analyse en stakeholderanalyse ondersteunen beleidsmakers bij het identificeren van kansen, bedreigingen, sterktes en zwakten. Uiteindelijk leidt deze analyse tot een onderbouwde probleemdefinitie, die als uitgangspunt dient voor de formulering van doelstellingen en beleidsmaatregelen. Zonder een gedegen situatieanalyse ontbreekt de feitelijke basis voor effectief en verantwoord beleid.