1 Inleiding
In de vorige les is duidelijk geworden dat het bestuursrecht de verhouding regelt tussen de overheid en burgers. Daarbij werd al zichtbaar dat bestuursrecht niet alleen draait om regels en wetten, maar vooral om mensen en organisaties die binnen die regels handelen. Wanneer een burger een vergunning aanvraagt, een uitkering ontvangt of bezwaar maakt tegen een beslissing van de overheid, zijn er verschillende partijen betrokken. Deze partijen worden ook wel de spelers binnen het bestuursrecht genoemd.
Om bestuursrecht goed te begrijpen, is het belangrijk om inzicht te krijgen in de rollen, verantwoordelijkheden en belangen van deze spelers. Bestuursrechtelijke procedures ontstaan namelijk altijd door de interactie tussen verschillende partijen. Iedere speler heeft daarbij zijn eigen positie, bevoegdheden en rechten.
2 De overheid als centrale speler
Binnen het bestuursrecht neemt de overheid een bijzondere positie in. De overheid heeft als taak om maatschappelijke problemen aan te pakken, openbare orde te handhaven, voorzieningen te organiseren en wetten uit te voeren. Om deze taken goed te kunnen vervullen, heeft de overheid bevoegdheden gekregen die gewone burgers niet hebben.
De overheid bestaat echter niet uit één organisatie. Veel mensen spreken over “de overheid” alsof het één geheel is, maar in werkelijkheid bestaat zij uit een groot aantal bestuursorganen die ieder een eigen taak hebben. Gemeenten houden zich bezig met lokale vraagstukken, provincies met regionale belangen en de rijksoverheid met nationale aangelegenheden.
Wanneer een burger een paspoort aanvraagt, heeft hij doorgaans te maken met de gemeente. Wanneer iemand studiefinanciering aanvraagt, komt hij terecht bij DUO. Bij een uitkeringsaanvraag speelt vaak het UWV of de gemeente een rol. Hoewel deze organisaties verschillende taken uitvoeren, handelen zij allemaal binnen de kaders van het bestuursrecht.
3 Het bestuursorgaan
Binnen het bestuursrecht is niet de overheid als geheel de belangrijkste juridische speler, maar het bestuursorgaan. Een bestuursorgaan is een instantie of persoon die bevoegd is om namens de overheid besluiten te nemen.
Dit begrip is van groot belang omdat vrijwel alle rechten en plichten binnen het bestuursrecht gekoppeld zijn aan bestuursorganen. Alleen bestuursorganen kunnen bestuursrechtelijke besluiten nemen. Wanneer een gemeente een vergunning verleent of weigert, gebeurt dat niet doordat een willekeurige medewerker dit beslist, maar doordat een bevoegd bestuursorgaan namens de gemeente optreedt.
Het bestuursorgaan vormt daarom het vertrekpunt van vrijwel iedere bestuursrechtelijke procedure. Zonder bevoegd bestuursorgaan kan geen rechtsgeldig bestuursrechtelijk besluit tot stand komen.
Een bestuursorgaan is volgens de definitie van artikel 1:1 lid 1 Awb een: “orgaan van een rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld” (a-orgaan), of “een persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed” (b-orgaan). Uitzonderingen staan vermeld in art. 1:1 lid 2 Awb.
4 De burger als belanghebbende
Tegenover het bestuursorgaan staat vaak een burger. Hoewel burgers verschillende rollen kunnen vervullen, worden zij binnen het bestuursrecht vaak aangeduid als belanghebbenden.
Een belanghebbende is iemand wiens belangen rechtstreeks worden geraakt door een besluit van een bestuursorgaan. Dit kan de persoon zijn die een vergunning aanvraagt, maar ook iemand die nadelige gevolgen ondervindt van een besluit dat aan een ander is verleend.
Stel dat een gemeente toestemming geeft voor de bouw van een groot appartementencomplex. De projectontwikkelaar heeft belang bij de vergunning omdat hij wil bouwen. Omwonenden kunnen echter eveneens belanghebbenden zijn wanneer het project invloed heeft op hun woonomgeving. In één besluit kunnen dus meerdere belangen samenkomen.
Het begrip belanghebbende is belangrijk omdat niet iedereen automatisch bezwaar of beroep mag instellen. Het bestuursrecht wil voorkomen dat personen zonder direct belang procedures starten over besluiten die hen eigenlijk niet raken.
5 Ambtenaren als uitvoerders van beleid
Hoewel bestuursorganen formeel bevoegd zijn om besluiten te nemen, worden veel werkzaamheden uitgevoerd door ambtenaren. Zij bereiden besluiten voor, verzamelen informatie, voeren onderzoeken uit en onderhouden contact met burgers.
De ambtenaar bevindt zich vaak op het snijvlak van beleid, wetgeving en praktijk. Enerzijds moet hij de wettelijke regels correct toepassen. Anderzijds moet hij rekening houden met de persoonlijke situatie van burgers.
Een goede ambtenaar beperkt zich daarom niet tot het mechanisch toepassen van regels. Hij moet zorgvuldig onderzoeken welke feiten relevant zijn, luisteren naar de burger en een besluit helder kunnen motiveren. Het vertrouwen van burgers in de overheid wordt voor een belangrijk deel bepaald door de wijze waarop ambtenaren hun werkzaamheden uitvoeren.
6 De bestuursrechter
Ondanks alle zorgvuldigheid kunnen conflicten ontstaan tussen burgers en bestuursorganen. Een burger kan van mening zijn dat een besluit onjuist, onzorgvuldig of onrechtvaardig is. In zulke gevallen speelt de bestuursrechter een belangrijke rol.
De bestuursrechter beoordeelt niet of hij persoonlijk een ander besluit zou hebben genomen. Zijn taak is om te onderzoeken of het bestuursorgaan zich aan de wet heeft gehouden en of het besluit op een correcte manier tot stand is gekomen.
De bestuursrechter vormt daarmee een onafhankelijke controleur van het overheidsoptreden. Zijn aanwezigheid is essentieel binnen de rechtsstaat. Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat een onafhankelijke rechter hun zaak beoordeelt wanneer zij het niet eens zijn met de overheid.
7 De wetgever
Een speler die vaak minder zichtbaar is, maar toch van grote betekenis is, is de wetgever. De wetgever bepaalt welke bevoegdheden bestuursorganen hebben en welke rechten burgers kunnen uitoefenen.
Bestuursorganen mogen niet zelf bepalen welke bevoegdheden zij krijgen. Deze bevoegdheden moeten voortkomen uit wetten die democratisch zijn vastgesteld. Hierdoor wordt voorkomen dat bestuursorganen hun eigen macht uitbreiden.
De wetgever vormt daarom de basis van het bestuursrechtelijke systeem. Zonder wettelijke grondslag kan een bestuursorgaan geen bevoegdheden uitoefenen en geen besluiten nemen die rechtsgevolgen hebben voor burgers.
8 Maatschappelijke organisaties en bedrijven
Bestuursrecht speelt zich niet uitsluitend af tussen burgers en overheid. Ook bedrijven, stichtingen, verenigingen en andere organisaties kunnen betrokken zijn bij bestuursrechtelijke procedures.
Een bedrijf kan bijvoorbeeld een vergunning aanvragen voor uitbreiding van zijn activiteiten. Een stichting kan subsidie ontvangen van een gemeente. Een woningcorporatie kan betrokken zijn bij besluiten over huisvesting en leefbaarheid.
Deze organisaties hebben vaak grote belangen bij besluiten van bestuursorganen en nemen daarom regelmatig deel aan bestuursrechtelijke procedures.
9 Het samenspel tussen de spelers
Bestuursrecht kan het best worden gezien als een systeem waarin verschillende spelers voortdurend met elkaar in contact staan. De wetgever stelt regels vast. Bestuursorganen passen deze regels toe. Ambtenaren bereiden besluiten voor en voeren beleid uit. Burgers en organisaties worden geraakt door deze besluiten. Wanneer conflicten ontstaan, beoordeelt de bestuursrechter of de overheid correct heeft gehandeld.
Geen van deze spelers opereert volledig zelfstandig. Juist het evenwicht tussen hun verschillende rollen zorgt ervoor dat het bestuursrecht kan functioneren. Wanneer één speler te veel macht krijgt of zijn verantwoordelijkheid niet neemt, komt dit evenwicht onder druk te staan.
10 Afsluiting
Het bestuursrecht wordt gevormd door een netwerk van spelers die ieder een eigen rol vervullen binnen de democratische rechtsstaat. Bestuursorganen nemen besluiten, burgers en organisaties worden door deze besluiten geraakt, ambtenaren zorgen voor de uitvoering, de wetgever bepaalt de juridische kaders en de bestuursrechter controleert of de regels correct worden toegepast. Samen zorgen deze spelers ervoor dat de overheid haar taken kan uitvoeren en dat burgers tegelijkertijd worden beschermd tegen onrechtmatig overheidsoptreden.